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城市房屋拆迁中程序正当性分析

作者:郭子欣  日期:2017-08-17  来源:广东华法律师事务所  关注:45

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近几年来随着城市在区域经济发展中的核心地位不断的增强,城市建设在规模、力度、速度上不断增强扩张,拆迁的规模也随之急剧膨胀,拆迁所导致的政府、拆迁人、被拆迁人间的利益冲突日益激烈,各地的钉子户事件也引发了社会各界的高度关注。其实钉子户产生的根本原因在于我国城市房屋拆迁法律制度存在实体和程序上的缺陷,而利益冲突最有效的解决方式是为其建章立制,其中程序是法治的核心,作为一种制度性的监控机制,程序的实质是要求主体权力的运行与程序预定的阶段、步骤、方式保持同步、协调与对应,以对公共权力行为的合理性和效率性进行有效地监控。而在拆迁制度完善中,规范拆迁程序就有了特别的意义。

一、“拆迁许可权”行使程序正当性分析

(一)“公共利益”认定的程序正当性

对于公民个人而言,房屋不仅是其最重要的财产,也是其安身立命之所在,是人格尊严的重要载体,所谓“无恒产便无恒心”。宪法规定了保护公民的私人合法财产权,但没有规定对公民财产权的保护途径。房屋拆迁实际上是行政权与公民财产权的冲突。“从拆迁房产与房屋产权的对等性,或者从效力方面讲,拆迁权应该在房产权之后,而不应该是我们目前设定的拆迁效力大于房产权,这是国家整个产权保护体系完善与否和公平与否的一个重要体现”。因此,对于公民财产权的限制必须在法律的规定下,以公共利益为基础。事实上,我国在早在1954年的宪法中就提到“公共利益”这个概念,《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第十二项规定:“国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”也就是说,从宪法到法律再到行政法规,都规定了公共利益情形,但是,不论在宪法或在普通法律中,都没有对“公共利益”作出系统的解释。对公共利益不仅有不同的使用,更存在对公共利益的误解:一方面以城市开发和长远发展将公共利益与商业利益混同,模糊了两者的界限;另一方面,将部分拆迁户的利益当作“社会发展的成本”和必要的牺牲,从而使拆迁具有了正当性。而根据2011121日开始实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例第八条的规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”可以看出我国拆迁中公共利益的实际判断标准也是非常模糊的,但它又是现代社会必须首先维护的利益。因此,公正的实现公共利益必须经由正当程序的判断,使正当利益制度化,用行政程序解决征收的正当性,用司法程序解决补偿的正当性。

(二)“土地征收权”行使的正当程序分析

程序是法律得以正常运行,权利得以救济的重要保障。没有程序的公正就没有实质的公正。征收仅涉及两方面的利益即政府与房屋所有权人或使用人,征收的过程是双方利益的博弈过程,只有在信息充分的情况下才能实现公正的意思,即便在商业化的土地使用权转让中,只有在协议的双方意思一致,转让土地使用权同样会使双方的利益最大化,实现利益交换的公正性。因此,无论是公共利益的征收还是纯商业行为交换,都应该依意思的充分表达为必要条件,即在信息对称的情况下让被迁人作出同意与否的意思表示,或者对拆迁理由的正当性进行判断。所以,确保每一个利益集团都有充分的话语权来表达自己的意图就成为拆迁公正与否的标准,程序机制的设计尤其应当以被拆迁人的意思实现为主,拆迁中政府是强势一方,制度应向弱者倾斜。国外的有关拆迁立法规定了以下步骤:1.预先通告;2.政府对拆迁的房屋进行评估;3. 向被拆迁方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约,被拆迁方可以提出反要约;4.召开听证会,如果被拆迁方对政府的拆迁提出质疑,可以提起司法诉讼,如果法院支持被拆迁方的诉讼,政府就应放弃拆迁意图;5.如果就安置补偿数额达不成协议,为了不影响公共利益,政府可以预先向法庭支付适当数额的补偿金作为定金,并可以请求法院在最终判决前取得拆迁权;6.判决生效后,政府在一定时间内支付补偿金,取得被拆迁房屋的拆迁权进行拆迁。我国也应当借鉴国外的相关规定,程序的设计以被拆迁人的参与为核心,通过公告、听证与司法程序等设计使双方可以在这些平台上实现最好的沟通,其中以听证为主要规制中心。根据现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,我国拆迁的顺序为:1.制定规划,征求公众意见并进行科学论证;2.拟定征收补偿方案,报市、县人民政府;3. 市、县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证、征求公众意见;4.根据征求意见修改补偿方案并及时公布,若旧城区改造中多数被征收人认为补偿方案不符合规定,应组织听证会 ;5.被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。6.被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。由上可知,在涉及房屋拆迁问题时,行政机关在作出行政许可决定前,有告知申请人、利害关系人并举行听证的义务,如果行政机关不履行此义务,就构成了程序上的违法,利害关系人可以行使行政、司法救济权利,申请撤销房屋拆迁许可证。法律上设置这样一道程序,原本是为了对公权行为尤其是公权的征收征用行为进行有效约束。但在全国各地的钉子户事件中,当地房屋拆迁主管部门往往没有依据相关规定将听证会通告告知每一利害关系人并履行房屋拆迁许可证颁发的听证程序。

 、补偿程序正当性分析

对被拆迁人的补偿是国家因收回土地使用权而产生的对被拆迁人房屋所有权及使用期限内的土地使用权价值的补偿,补偿的主体应当是国家。而法律及学界对拆迁补偿的规定都将拆迁人作为补偿主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5 条规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。这种将拆迁人作为补偿主体的制度在很大程度上弱化了被拆迁人的利益,使得被拆迁人对于房屋的所有权转化为对拆迁人的财产补偿请求权,其对财产的权利效力大大降低,增加了获得补偿的不确定性与不安全性。现实中,大量的事例表明了拆迁制度中重“拆迁”而轻“补偿”,这是导致拆迁难的最根本的症结所在,这就大大增加了公众的对立情绪。费安玲教授在谈到有关各国征收的程序时,提出无论征收分为几个阶段,补偿金的给付应当是先于征收完成。也就是说,在没有对被拆迁人进行完全补偿之前是不能对其进行拆迁的。

三、确定补偿标准的程序分析

补偿是拆迁中的关键环节,拆迁中的冲突大部分是因为补偿标准的分歧。我国法律对于补偿是以“合理”补偿为原则,但何为“合理”补偿却没有相应的规定,导致实际拆迁中补偿的标准有很大的出入。世界各国对拆迁的补偿都规定了补偿原则,而且应该是公平、充分、合理和及时的。如美国宪法第5 修正案规定:“任何人不得非经正当法律程序被剥夺生命、自由或财产,私人财产非经公平补偿不得加以征收作公共使用”;《法国公用征收法典》第一部分第一编:补偿金额必须包括由于公用征收生产的全部直接地、物质的和确定的损失在内。德国在征收不动产时,则应根据自由交换时的通常支付价格确定,如同联邦最高法院的生动表述,补偿金额可以购买到同样数量和质量的财产,从而平衡被征收人的损失。1949 年德国《基本法》第14 条第2 款规定:剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许,剥夺所有权只能依据法律或者根据法律的原因进行,而且该法律必须对损害赔偿的方式和措施有所规定该损害赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平衡量之后确定,对于损害赔偿的金额有争议时可以向地方法院提起诉讼。由此可见,市场经济国家对于合理补偿往往以市场的标准为依据,等量的财产获得等量的价格。市场的价格确定首先是双方当事人在补偿价格上能达成一致,在协议不能时才采取其它的救济途径。然而,操作中被拆迁人在拆与不拆、补偿多少问题上根本无法左右,往往以拆迁公告中所说的标准为“合理”标准。实际上标准形成的单方性很难得到产权人的满意,标准太高导致国有资产的流失,太低又损害产权人的利益。所以,在设计补偿标准时可以由拆迁的双方当事人基于自己的利益诉求进行博弈,最终的结果往往是达到利益的最优化。如若博弈不能达到最优或僵持没有结果(如某一方通过拖延时间达到补偿目的),可以就此进入诉讼程序,由法院最终做出裁决。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定:对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”我国对于补偿标准明确了不得低于市场价格,并由房地产评估机构确定房产价格等规定,但实际上补偿价格不合理的情况却是广泛存在。

综上所述,房屋拆迁权的局限性和危险性在于其容易被滥用,因为我们是土地公有制,在拆迁中所涉及的不仅仅是法律规范,还有很多的政策因素,政策的灵活性更增加了拆迁行为的风险。因此,在房屋成为我国公民最主要的财产的情况下,对于因城市发展需要而放弃产权的公民来讲,公正的程序保障和最小化的拆迁损失应当是最基本的要求,法治所要求的不是消除房屋拆迁行政权而是其行使应当有正当的程序。为此,我们需理顺政府的行政许可权,严格限定公共利益的范围,科学制定补偿方案,保障被拆迁人的利益,同时还需确立法院居中裁判的位置,发挥法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用,并且完善相关法律,规范行政权利的秩序,明确违法行为的法律后果,赋予民众依法捍卫私产的权利,让民众有保护私产的充分渠道。


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